Gipfel für Humanitäre Hilfe in Istanbul: „Nicht End-, sondern Wendepunkt“
Er betonte zum Auftakt des zweitägigen Treffens: „Heute erklären wir: Wir sind eine Menschheit, die eine gemeinsame Verantwortung hat. Lassen Sie uns hier und heute beschließen, dass wir nicht nur die Menschen am Leben erhalten, sondern ihnen die Chance auf ein Leben in Würde geben wollen.“
Bei dem Weltgipfel ging es u. a. um Konzepte und praktische Erfahrungen bei der Verbesserung der Versorgung notleidender Menschen in Krisengebieten, um präventive Programme, um die bessere Koordination der Hilfe und um eine aktive Einbeziehung der Betroffenen. Insgesamt nahmen mehr als 5.000 Vertreterinnen und Vertreter von 173 Staaten, internationalen und nationalen Organisationen teil, darunter 55 Staats- und Regierungschefs.
Bedauerlicherweise blieben viele einflussreiche Politiker dem Treffen fern, so US-Präsident Barack Obama, der russische Präsident Wladimir Putin und die Staatschefs der übrigen ständigen Mitglieder des UN-Sicherheitsrates, was vom UN-Generalsekretär mit deutlichen Worten kritisiert wurde. Auch große europäische Länder waren nur durch Minister vertreten. Prominenteste europäische Teilnehmerin war Bundeskanzlerin Angela Merkel. Demgegenüber waren zahlreiche afrikanische und pazifische Staaten durch hochrangige Politiker vertreten, und dies schon deshalb, weil sie in besonderem Maße von Naturkatastrophen, Extremwetterereignissen und Kriegen betroffen sind.
Der türkische Präsident und Gastgeber Recep Tayyip Erdogan verlangte in seiner Begrüßungsrede, die Verantwortung für Hilfsmaßnahmen gegen das durch Kriege und Katastrophen verursachte Leid gerechter zu verteilen: „Das gegenwärtige System funktioniert nicht. Die Last wird nur von einigen Ländern geschultert." Erdogan verwies darauf, dass die Türkei etwa drei Millionen Flüchtlinge aus dem Irak und Syrien aufgenommen hat: „Jetzt erwarten wir, dass die Lasten gleichmäßiger verteilt werden."
Pointierte Rede der deutschen Bundeskanzlerin
Bundeskanzlerin Angela Merkel äußerte sich in ihrer Rede kritisch zur bisherigen humanitären Hilfe: „Die Wahrheit ist: Wir haben heute noch kein zukunftsfähiges humanitäres System.“ Sie forderte deshalb:
„Es muss gelingen, dass Hilfe dort ankommt, wo sie gebraucht wird. Es muss gelingen, dass humanitäre Arbeit vor Ort geleistet werden kann. Dafür müssen wir uns alle gemeinsam einsetzen.“
Erforderlich sei ebenso eine strikte Einhaltung humanitärer Prinzipien. In Konflikten müsse das Völkerrecht eingehalten werden, statt wie in Syrien, im Jemen und anderswo systematisch Krankenhäuser zu bombardieren, Gesundheitszentren zu zerstören und Ärzte zu töten.
Die Bundeskanzlerin plädierte für eine langfristig ausgerichtete, gut funktionierende Hilfe. „Wir dürfen nicht von Ereignis zu Ereignis, von Katastrophe zu Katastrophe arbeiten“. Bei der Hilfe müssten Vorbeugung, Entwicklungszusammenarbeit und die Umsetzung der Agenda 2030 für eine nachhaltige Entwicklung Hand in Hand gehen.
Angela Merkel hob hervor, dass Deutschland den Vorschlag zur Anhebung des Volumens des „Central Emergency Response Fund“ der Vereinten Nationen auf eine Milliarde US-Dollar unterstützt und dazu beitragen will. „Wir brauchen gefüllte Krisenfazilitäten und nicht immer erst Aktionen, wenn eine Katastrophe passiert.“
Damit die Vereinten Nationen nicht länger um Geld betteln müssen
Bundesentwicklungsminister Gerd Müller forderte in Istanbul ein klares Signal für eine Neuausrichtung der Vereinten Nationen: Es könne nicht sein, dass alle sechs Monate ein Krisengipfel zur Bewältigung akuter humanitärer Krisen einberufen werden und die UN jedes Mal aufs Neue um zusätzliche Mittel betteln müsse. Gerd Müller schlug vor, einen Nothilfefonds in Höhe von 10 Milliarden Euro bei den Vereinten Nationen einzurichten.
Außerdem appellierte der Minister an die internationalen Geber, ihre Zusagen für Syrien und die Nachbarländer auch einzuhalten: Bei der Londoner Geberkonferenz im Februar 2016 wurden rund 12 Milliarden Dollar für die Krisenregion zugesagt, davon ist erst etwa ein Drittel tatsächlich eingelöst. Deutschland, so Müller, stehe zu seinen Versprechen.
Geld statt Decken und Zelte
Bisher besteht die Hilfe nach Katastrophen oder Kriegen häufig ausschließlich aus Sachleistungen wie Zelten und Lebensmitteln. Doch zunehmend erhalten notleidende Menschen auch Bargeld, eine Veränderung, die die Vereinten Nationen unterstützen. Denn mit dem Geld werden die Märkte der Krisenregionen stimuliert und vor allem die Würde und die Selbstbestimmung der Betroffenen gestärkt.
Trotzdem werden bisher lediglich sechs Prozent der Katastrophenhilfe bar ausgezahlt. Zwar gibt es die Sorge, das Bargeld könnte für Alkohol oder Drogen verwendet werden, aber Untersuchungen in mehreren Ländern haben gezeigt, dass der größte Teil der Gelder für das Wohl der Familien eingesetzt wird. In Istanbul wurde deutlich, dass viele Hilfsorganisationen grundsätzlich die Auszahlung von Bargeld befürworten, während andere weiterhin Vorbehalte haben.
Eine „Große Übereinkunft“ mit ungeklärten Details
In Istanbul präsentierten 30 führende bilateral arbeitende Geldgeber und Hilfsorganisationen ein gemeinsames Reformpaket mit dem Titel „Grand Bargain“ („Großes Übereinkommen“). Das Dokument mit seinen 51 Selbstverpflichtungen ist nicht zuletzt eine Reaktion auf die massive internationale Kritik an unkoordinierter und ineffizienter Hilfe in Notsituationen.
Die Organisationen haben sich darauf verständigt, transparenter zu arbeiten und vergleichbare Finanzdaten zu veröffentlichen. Auch wollen sie lokale und nationale Organisationen in den Empfängerstaaten sehr viel stärker in Hilfsprogramme einzubeziehen und mit Finanzmitteln ausstatten. Gleichzeitig sollen die Möglichkeiten der örtlichen Bevölkerung zu Partizipation und Feedback gestärkt werden.
Es wird in dem Reformpaket anerkannt, dass Geldzahlungen an die Opfer von Katastrophen im Vergleich zu Sachleistungen Vorteile haben, aber man konnte sich unter den Organisationen nicht auf eine entsprechende Empfehlung einigen und will erst einmal „Risiken und Nutzen besser verstehen“ und dafür Forschungsarbeiten durchführen.
Der Bedarf an Hilfe vor Ort soll in einer koordinierten Weise erhoben werden, es sollen gemeinsame mehrjährige Planungs- und Finanzierungsprozesse erfolgen und es ist geplant, den Anteil zweckgebundener Gelder zu vermindern. Auch sollen Katastrophenhilfe und Entwicklungsengagement besser aufeinander abgestimmt werden. Nicht an der Initiative beteiligte Organisationen äußerten in Istanbul allerdings die Kritik, dass dies die Pläne eines „Oligopols“ dominanter Akteure der Katastrophenhilfe seien.
Partnerschaften und Netzwerke sollen die humanitäre Hilfe verbessern
Während des Gipfels wurde der Öffentlichkeit das neue globale Netzwerk „Connecting Business Initiative“ vorgestellt. Darin arbeiten zahlreiche Unternehmen in aller Welt mit wichtigen UN-Einrichtungen zusammen, um das Engagement des Privatsektors für humanitäre Hilfsprogramme auszuweiten und wirksamer zu gestalten. Aufseiten der UN ist u. a. das UN-Entwicklungsprogramm UNDP beteiligt.
Die Akteure humanitärer Hilfe können von den Ressourcen, den Fähigkeiten und der Expertise des Privatsektors profitieren. Unternehmen können lernen, wie sie sich besser vor Katastrophenrisiken schützen und Verluste vermindern können. Die Initiative hofft, dass sie in den nächsten fünf Jahren mehr als 10.000 Partner gewinnen kann.
Zu einer „Global Partnership for Preparedness“ haben sich während des Gipfels besonders stark von Katastrophen bedrohte Entwicklungsländer plus verschiedene UN-Einrichtungen und die Weltbank zusammengeschlossen. In zunächst 20 Entwicklungsländern sollen Programme zur Vorbereitung auf drohende Katastrophen systematisch ausgebaut werden. Widerstandsfähige lokale Gemeinschaften werden dann besser in der Lage sein, Eigeninitiative zu entwickeln, sich wirksam zu schützen und Entwicklungserfolge zu verteidigen.
Auf die rasch wachsenden Städte besonders im Süden der Welt, wurde beim Gipfeltreffen deutlich, kommen durch Naturkatastrophen, Klimawandel und soziale Konflikte besonders große Aufgaben zu. Viele Städte werden sich deshalb dem neuen Netzwerk „Global Alliance for Urban Crisis“ anschließen.
Die „Eine Milliarde Koalition“ von Internationalem Roten Kreuz und Rotem Halbmond, die in Istanbul präsentiert wurde, will erreichen, dass bis 2025 eine Milliarde Menschen aktiv daran mitwirken, die Widerstandsfähigkeit ihrer Gemeinschaften gegenüber Katastrophen grundlegend zu erhöhen und so zum Wohlergehen der betroffenen Menschen beizutragen. Außerdem soll das internationale System der humanitären Hilfe reformiert und finanziell besser ausgestattet werden.
UN-Programme und -Organisationen müssen stärker kooperieren
In der Vorbereitungsphase des Gipfels wurde angemahnt, dass die humanitäre Hilfe durch diverse Akteure des UN-Systems besser koordiniert werden muss. In Istanbul haben acht führende UN-Akteure (UNICEF, UNHCR, WHO, OCHA, WFP, FAO, UNFPA und UNDP) gemeinam mit dem UN-Generalsekretär ein „Commitment to Action“ (eine Selbstverpflichtung zum Handeln) präsentiert, in der sie sich zu einer besseren Zusammenarbeit verpflichten.
Dazu gehört die bessere Abstimmung von humanitären Programmen und Entwicklungsprogrammen. Geplant sind ein besserer Datenaustausch, gemeinsame Analysen von Bedarf und Reaktionsmöglichkeiten in Krisensituationen sowie gemeinsame Programmplanungen. Auch soll auf wirksame Weise mit Privatsektor, multilateralen Entwicklungsbanken und nationalen Nichtregierungsorganisationen zusammengearbeitet werden.
Eigeninteressen bei der Vergabe von humanitärer Hilfe
In Istanbul ist es gelungen, ein breites Spektrum von Themen in die Beratungen einzubeziehen und deren Verbindungen zu analysieren. Dadurch wurden Zusammenhänge von humanitärer Hilfe zu Migration, Genderfragen, Entwicklungszusammenarbeit, nachhaltigen Entwicklungszielen und vielen anderen Themenfeldern deutlich.
Es zeigten sich aber auch deutliche Schwächen in der gegenwärtigen Gestaltung der humanitären Hilfe. So tendieren besonders die europäischen Geberstaaten immer stärker dazu, ihre Hilfe auf die Länder und Regionen zu konzentrieren, aus denen eine große Zahl von Flüchtlingen und Migranten kommt oder kommen will. Die Hoffnung ist, dass diese Menschen in ihrem Heimatland oder ihrer Heimatregion bleiben, wenn sie unterstützt werden. Ein Beispiel: Die Bundesregierung kündigte in Istanbul an, bis 2018 insgesamt 2,3 Mrd. für die Syrienhilfe bereitzustellen. Im Vergleich dazu fällt die Erhöhung der deutschen Zuschüsse zum UN-Nothilfefonds in diesem Jahr um 10 Millionen Euro (auf 50 Millionen Euro) bescheiden aus.
Helfer immer häufiger selbst in Gefahr
Organisationen wie „Ärzte ohne Grenzen“ kritisieren, dass etliche humanitäre Krisenregionen der Welt bei der Vergabe der internationalen Hilfe stark benachteiligt werden. Auch prangert die Organisation an, dass in vielen Konfliktregionen die humanitären Prinzipien ständig missachtet werden, worauf die Politik stärker reagieren müsste. „Ärzte ohne Grenzen“ sagte seine Teilnahme in Istanbul aus Protest ab: „Der Gipfel ist zu einem Feigenblatt aus guten Absichten geworden."
Auch das „Internationale Komitee vom Roten Kreuz“ (IKRK) beklagt eine Erosion grundlegender humanitärer Prinzipien. Ihre Vertreter äußerten sich in Istanbul besorgt über die mangelnde Achtung des auch in Kriegszeiten garantierten Schutzes medizinischer Einrichtungen. Zivilisten und Helfer werden in Kriegsgebieten laut IKRK-Präsident Peter Maurer immer häufiger zum Ziel von Gewalt. Es gebe eine wachsende Lücke zwischen dem humanitären Völkerrecht und der Realität.
Frieden sichern und das UN-System grundlegend reformieren
Mehr Beachtung wird in Zukunft die Frage finden müssen, wie immer neue bewaffnete Auseinandersetzungen verhindert werden können durch friedensfördernde Initiativen. Während nach dem Gipfeltreffen die Hoffnung steigt, dass bei Naturkatastrophen das ganze Instrumentarium von vorbeugenden Maßnahmen bis zu entwicklungsfördernden Wiederaufbauprogrammen wirksamer und besser koordiniert eingesetzt werden kann, stößt die humanitäre Hilfe bei brutal ausgetragenen bewaffneten Konflikten häufig rasch an Grenzen. Ban Ki-moon stellte am Ende des Gipfels fest: „Führer in aller Welt haben die zentrale Bedeutung des gemeinsamen Eintretens dafür erkannt, Konflikte wirksam zu verhindern und zu beenden, ihre tieferen Ursachen anzugehen, Fragilität zu bekämpfen und eine gute Regierungsführung zu stärken.“
Besonderes Gewicht, betonten auch viele Männer beim Gipfel, müssen der Schutz von Frauen vor sexueller Gewalt in Konfliktsituationen, ihre Stärkung in der Gesellschaft und ihre größere Mitwirkung an politischen und gesellschaftlichen Prozessen haben. Nur so kann humanitäres Handeln wirksam gestaltet werden.
Für diese und viele andere humanitäre Aufgaben muss das UN-System grundlegend reformiert werden. So nützlich ein breites Spektrum von Sonderorganisationen und Programmen zu einzelnen Bereichen der humanitären Hilfe und der Entwicklungsarbeit sein kann, so anfällig ist dieses System für ein Nebeneinander und eine Verteidigung institutioneller Eigeninteressen.
Zu hoffen bleibt deshalb, dass sich die Einschätzung von Ban Ki-moon am Ende des Treffens bewahrheiten wird: „Dieser einzigartige Gipfel hat uns auf einen neuen Kurs gebracht. Er ist kein End-, sondern ein Wendepunkt.“
Frank Kürschner-Pelkmann
