Das Corona-Dilemma: Die Finanzierung des UN-Systems während und nach der Pandemie
In Zeiten einer Pandemie ist es nicht überraschend, dass sich die globale Aufmerksamkeit auf die Weltgesundheitsorganisation (WHO) und „ihre Rolle im Kampf gegen COVID-19“ richtet. Gleichzeitig wird selbst aus den Kreisen der WHO der Ruf laut, dass wir doch jetzt auch darüber hinaus „unseren Beitrag zur Stärkung der internationalen Organisation leisten“ müssten.
Die Vergangenheit hat dabei gezeigt, dass UN-Organisationen in Krisenzeiten besonders gut darin sind, Mittel einzuwerben, also dann, wenn die Aufmerksamkeit auf ihnen und ihrer erhofften Problemlösungskapazität liegt. Und auch jetzt gibt es bereits einen koordinierten, UN-weiten COVID-19 Spendenaufruf von ca. 2 Milliarden US-$ (PDF). Das Auswärtige Amt hat dafür schon 300 Millionen Euro in humanitärer Hilfe für unterschiedliche UN-Organisationen und weitere humanitäre Akteure zugesagt.
Aber so positiv diese Bemühungen und auch der Ruf nach mehr Multilateralismus sind, so sehr stellt die Corona-Krise das UN-System absehbar vor ein vierfaches finanzielles Dilemma:
1. Das Nullsummen-Dilemma
Während für die Bekämpfung von Corona mehr Mittel bereitgestellt werden – etwa für den COVID-19 Solidarity Response Fund, für den bis zum 30. April 2020 laut Webseite schon über 200 Million US-$ zusammen gekommen sind –, ist absolut nicht abzusehen, ob und in welcher Höhe dadurch auch insgesamt mehr Geld in das UN-System fließt. Wie viel von den 300 Millionen Euro der Bundesregierung sind zum Beispiel bereits budgetierte humanitäre Mittel, die jetzt nicht mehr für andere Zwecke ausgegeben werden können? Die letzten Jahre hat Deutschland insbesondere in UN-Organisationen investiert, die sich um Geflüchtete kümmern. Dieses Engagement war schon vor Corona fragil, und es ist ungewiss, ob und wie dieses Engagement jetzt von den COVID-19-Ausgaben betroffen sein wird. Gleiches gilt äquivalent für andere Geldgeber.
2. Das Tropfen-auf-den-heißen-Stein-Dilemma
Viele Staaten der Welt und auch die EU werfen aktuell Billionen Euro auf die Bekämpfung der Corona-Krise, sowohl was die gesundheitlichen wie auch die wirtschaftlichen Folgen dieser Situation angeht. Dagegen sind die Mittelanforderungen des UN-System extrem klein. Zudem ist die Handlungsfähigkeit des UN-System viel zu beschränkt, als dass es hier im Vergleich zu den Staaten einen großen Beitrag leisten könnte, selbst wenn jetzt noch etwas mehr Geld hereinkommt. Dort, wo die UN präsent ist, kann das Mehr an Mitteln vielleicht dazu beitragen, dass durch Corona nicht gar zu viel der bereits laufenden Arbeit verschiedener UN-Organisationen in Entwicklungs- und humanitärer Hilfe kaputtgemacht wird. Aber für mehr als diesen Krisenausgleich reicht das Geld eben auf keinen Fall aus.
3. Das Geopolitik-Dilemma
Die zunächst fehlenden Diskussionen im UN-Sicherheitsrat zu COVID-19 und dann die aktuelle Uneinigkeit darüber, wie gehandelt werden soll, zeigen, dass bei allen Appellen zu mehr Multilateralismus die Trennlinien der letzten Jahre auch durch Corona nicht aufgelöst sondern zum Teil noch verstärkt werden. Trumps Einstellung der US-Zahlungen an die WHO, nicht zuletzt auch als Reaktion auf seine Wahrnehmung der Rolle Chinas, könnten über die nächsten Jahre allein die WHO hundert Million US-$ kosten. Solche Kürzungen lassen sich durch Mehrzahlungen anderer Geldgeber nur zum Teil ausgleichen, während COVID-19 eigentlich insgesamt eine signifikante Aufstockung verlangt. Gleichzeitig heißt die Uneinigkeit der großen Staaten, dass die UN vielleicht gerade da nicht handeln oder vermitteln dürfen, wo sie am meisten gebraucht werden, weil sie sonst weitere diplomatische Verwerfungen herausfordern. Es fließt also Geld unter Umständen dahin, wo es den Großen am wenigsten weh tut, aber nicht da, wo es am sinnvollsten eingesetzt wäre.
4. Das Haushaltskrisen-Dilemma
Schon die letzte Finanz- und Staatshaushaltskrise am Ende der 2000er Jahre war eine schwierige Zeit für viele UN-Organisationen, von den Zahlungen an die WHO bis zum UN-Kernhaushalt. Es wurde entweder gekürzt oder im Zuge wachsender Bedarfe trotzdem kaum mehr Geld bereitgestellt, weder bei den Pflicht- noch bei den freiwilligen Beiträgen, die ja einen Großteil der UN-Finanzen ausmachen. Nach den aktuell massiven staatlichen Mehrausgaben für Gesundheit und Wirtschaft bei gleichzeitigem Einbruch der Wirtschaftsleistung steht uns mit hoher Wahrscheinlichkeit ein globaler Anstiegt der Staatschulden, möglicherweise verbunden mit Haushaltskrisen, bevor. Die großen Geldgeber werden es sich dann dreimal überlegen, ob und wo sie dann noch signifikant (mehr) in das UN-System investieren wollen. Selbst, wenn sie nicht kürzen sollten, werden die globalen Mehrbedarfe etwa im Wiederaufbau der Wirtschaft im Globalen Süden auch das UN-System treffen – und es erscheint unwahrscheinlich, dass die Geldgeber das tatsächlich kollektiv ausgleichen können oder wollen. Damit steigt auch im UN-System das Risiko von Haushaltskrisen.
Alles in allem ist also diese Zeit, in der ein globaler Multilateralismus so gefragt ist wie selten zuvor, auch eine Zeit, in der die Grenzen der Handlungsfähigkeit des UN-System deutlich sichtbar werden. Machen wir uns nichts vor: Wenn die Welt in einer großen Krise ist, dann sind es auch die Vereinten Nationen. Die UN sind und bleiben bei allen Bemühungen doch nur ein Spiegelbild globaler politischer und wirtschaftlicher Realitäten.
Der Überforderung vorbeugen
Gibt es einen Ausweg? Wohl nicht, zumindest wäre dieser Ausweg nicht mit mehr Geld zu erreichen. Notwendig ist eine realistische Betrachtung dessen, was das UN-System leisten kann und soll, vor allem, wenn demnächst Mittel wegfallen oder kein neues Geld nachkommt. Das bedeutet noch radikaler als zuletzt: Prioritäten setzen. Und in Prioritäten setzen waren die Staaten im UN-System noch nie besonders gut. Und vielleicht läge hier die größte Leistung eines Post-COVID-19-Multilateralismus: Nicht finanzielles, sondern vor allem politisches Kapital dafür einzubringen, dass gerade in so einer Situation von den Vereinten Nationen nicht gefordert wird, was sie nicht leisten können.
Aber darin liegt ein weiteres Dilemma des modernen Multilateralismus, der selbst da ein Mehr fordert, wo es politisch und finanziell unrealistisch ist. Und daran wird auch das Corona-Virus nichts ändern. Die Vereinten Nationen könnten darunter stärker leiden, als es den Befürwortern des Multilateralismus lieb ist.
Dr. Ronny Patz ist Politikwissenschaftler an der Ludwig-Maximilians-Universität (LMU) in München. Er ist unter anderem Ko-Autor des Buches „Managing Money and Discord in the UN“ (Oxford University Press).
