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Finanzierung des UN-Systems

Das komplexe System der Vereinten Nationen wird aus unterschiedlichen Beitragsarten durch die UN-Mitgliedstaaten finanziert, die die Arbeit der Weltorganisation gewährleisten sollen. Die Deutsche Gesellschaft für die Vereinten Nationen hat es sich zur Aufgabe gemacht, die unterschiedlichen Finanzierungsarten der UN zu dokumentieren und zu analysieren. Dabei liegt ein besonderer Schwerpunkt auf den Finanzbeiträgen Deutschlands an das UN-System. Die Dokumentation wird derzeit überarbeitet.

UN-Hauptgebäude
Foto: UN Photo/Rick Bajornas

Die Generalversammlung entscheidet im Zwei-Jahres-Rhythmus (ab dem Jahr 2020 jährlich) über die Höhe des Budgets und die Pflichtbeiträge, die sich nach einem bestimmten, von der Generalversammlung beschlossenen Verteilungsschlüssel richten. Zur Bestimmung des Verteilungsschlüssels zieht die Generalversammlung den Anteil des jeweiligen Staates am Bruttonationaleinkommen und die Zahlungsfähigkeit heran. Damit die UN finanziell nicht in die Abhängigkeit eines einzelnen Staates geraten, wurde die Obergrenze von 22 Prozent festgelegt. Eine Untergrenze von 0,001 Prozent schützt die am wenigsten entwickelten Mitgliedstaaten vor einer zu hohen Belastung.

Das komplexe UN-System wird aus zwei Beitragsarten finanziert:

  1. den Pflichtbeiträgen zum ordentlichen Haushalt der UN, zum ordentlichen Haushalt der Sonderorganisationen und den sogenannten Pflichtbeitragsumlagen zur Finanzierung der UN-Friedensoperationen
  2. den freiwilligen Beiträgen an die UN-Programme, Fonds und Sonderorganisationen.

Der Finanzbeitrag für UN-Friedensoperationen berechnet sich nach einem Sonderschlüssel. Die Generalversammlung orientiert sich zwar am regulären Beitrag, verrechnet für die fünf Ständigen Mitglieder des Sicherheitsrats (P5) aber einen prozentual höheren und für die wenig entwickelten Staaten einen niedrigeren Anteil.

Vereinte Nationen

Es existiert kein einheitlicher, umfassender Haushaltsplan der UN. Bei der Finanzierung der Vereinten Nationen wird vielmehr zwischen Pflichtbeiträgen der Mitgliedstaaten (ordentlicher Haushalt), Pflicht Beitragsumlagen und den Haushalten der UN-Spezialorgane differenziert. 

Ordentlicher Haushalt

Bei dem ordentlichen Haushalt handelt es sich um Pflichtbeiträge der Mitgliedstaaten an das System der Vereinten Nationen. Diese Pflichtbeiträge machen den größten Teil des Haushalts der Weltorganisation aus. Sie können von Staat zu Staat variieren und hängen von der wirtschaftlichen Stärke der Länder ab. Deutschland ist mit einem Beitrag von 6,4% der viertgrößte finanzielle Beitraggeber. 


Friedensoperationen

Die Beitragsumlagen sind ebenfalls Pflichtbeiträge, die allerdings lediglich der Finanzierung von Friedensoperationen dienen. Für jede UN-Friedensoperation wird ein gesonderter Haushalt aufgestellt. 


Haushalte der UN-Spezialorgane

Die Aktivitäten der UN-Speziaorgane, wie dem UNHCR, UNDP, WFP etc. werden meist über freiwillige Beitragsleistungen der Mitgliedstaaten finanziert. 

Gesamtdarstellungen 

In der Tabelle werden Beitragssätze für Deutschland aufgeführt, das- nach den USA, Japan und China - seit 2016 der viertgrößte Pflicht-Beitragszahler ist. Diese Reihenfolge gilt jedoch nur für den ordentlichen UN-Haushalt (rot). Für die UN-Friedensoperationen, an denen Deutschland mit dem gleichen Beitragssatz beteiligt ist, rückt Japan nach den USA und China an die dritte Stelle, gefolgt von Deutschland als viertgrößtem (Pflicht-)Beitragszahler, das knapp vor Frankreich liegt. 

Deutsche Pflichtbeiträge an die VN, 1991–2015 (in Mio. US-Dollar) Quelle: © K. Hüfner/DGVN Stand: April 2016
Die Sonderorganisationen der Vereinten Nationen

Sonderorganisationen (Specialized Agencies) sind laut UN-Charta  zwischenstaatliche internationale Organisationen, die mit den Vereinten Nationen durch einen Vertrag gemäß Artikel 63 der UN-Charta in Beziehung gebracht werden, um die in Artikel 55 der UN-Charta genannten Ziel der Vereinten Nationen zu fördern.

Insgesamt gibt es 17 Sonderorganisationen, die gemäß Artikel 57 und 63 der UN-Charta mit den Vereinten Nationen in Beziehung stehen. Darunter fallen beispielsweise der Weltpostverein (Universal Postal Union), die Internationale Fernmeldeorganisation (International Telecommunication Union), die International Arbeitsorganisation (World Labour Organisation), die Organisation der Vereinten Nationen für Bildung, Wissenschaft und Kultur (United Nations Educational, Scientific and Cultural Organisation), die Weltgesundheitsorganisation (World Health Organisation), die Welttourismusorganisation (World Tourism Organisation) und viele mehr. 

Man unterscheidet bei den Sonderorganisationen zwischen drei Kategorien:

  1. Sonderorganisationen in einem breit definierten sozio-ökonomischen, kulturellen oder humanitären Bereich (FAO, ILO, UNESCO, UNIDO, WHO);
  2. technische Sonderorganisationen (ICAO, IMO, ITU, UPU, WIPO, WMO);
  3. Währungs- und Finanzorganisationen (IMF, IBRD, IFC, IDA, IFAD).

Finanzierungsmodi- und Quellen

Die Finanzmittel der Sonderorganisationen werden überwiegend aus drei Quellen gespeist:

  1. Die ordentlichen Haushalte, die sich aus den Beiträgen der Mitgliedstaaten zusammensetzen;
  2. Die freiwilligen Beitragsleistungen der Mitgliedstaaten an Spezialorgane;
  3. Freiwillige, zum größten Teil projektgebundene Beitragsleistungen von einzelnen Mitgliedstaaten und - zunehmend - von privaten NGOs, Stiftungen sowie Unternehmen an einzelne Sonderorganisationen.

In den meisten Organisationen erfolgt die Finanzierung durch Mitgliedsbeiträge. Die Mitglieder sind verpflichtet, sich nach einem bestimmten Schlüssel jährlich an den Kosten der Sonderorganisationen zu beteiligen. Dieser Schlüssel ist von Organisation zu Organisation unterschiedlich, da er von der Gesamtmitgliederzahl abhängt. 

Deutschlands Beiträge

Die Deutsche Gesellschaft für die Vereinten Nationen (DGVN) veröffentlicht in unregelmäßigen Abständen Informationen über die Finanzbeiträge Deutschlands an das System der Vereinten Nationen (UN-System). Dabei handelt es sich um Zeitreihen ab dem Jahr 1991, dem Jahr nach der Vereinigung der beiden deutschen Staaten. Allerdings entstand in den letzten Jahren in vielen Fällen eine Aktualitätslücke.

Diese Lücke soll jetzt geschlossen werden, weshalb eine zeitnahe Überarbeitung und Aktualisierung der Daten folgen wird. 

Auch in der überarbeiteten Fassung werden zum besseren Verständnis für jede UN-Institution zunächst einleitende Anmerkungen erfolgen. Der größte Teil der Statistiken wird den Veröffentlichungen der UN-Institutionen entnommen, wobei die Quellen jeweils angegeben werden. Daher erfolgen auch die jeweiligen Angaben in US-Dollar.

  1. ​​​​​I.03-01 Tabelle – Pflichtbeiträge Deutschlands an die Vereinten Nationen, 1991–2010 (in Mio. US-Dollar)
  2. I.03-02 Tabelle –Deutsche Pflichtbeiträge an die Vereinten Nationen (Ordentlicher Haushalt und Friedensoperationen), 1991–2010 (in Mio. US-Dollar) 
Gesamtdarstellung

In Tabelle I.03-01 werden in der ersten Spalte die Beitragssätze für Deutschland aufgeführt, das – nach den USA, Japan und China - seit 2016 viertgrößter Pflicht-Beitragszahler ist. Diese Reihenfolge gilt jedoch nur für den ordentlichen UN-Haushalt (Spalte 2). Für die UN-Friedensoperationen, an denen Deutschland mit dem gleichen Beitragssatz beteiligt ist, rückt Japan nach den USA und China an die dritte Stelle, gefolgt von Deutschland als viertgrößtem (Pflicht-)Beitragszahler, das knapp vor Frankreich liegt.

Die folgenden Spalten beziehen sich auf kleinere Pflichtbeiträge, die hier im Einzelnen und in Tabelle I.03-02 zusammengefasst („Sonstige“) aufgeführt werden. Diese Tabelle ist zugleich die Grundlage für Abbildung I.03-01, in der die Entwicklung der drei Positionen im Zeitablauf 1991–2015 vergleichend dargestellt wird.


Tabelle I.03-03 und Abbildung I.03-02 ermöglichen einen Vergleich der Entwicklung der Ausgaben für UN-Friedensoperationen zu den ordentlichen UN-Haushalten. Da der ordentliche Programm-Haushalt ein Zwei-Jahres-Haushalt ist, wurden sämtliche Zahlenwerte jeweils für zwei Jahre eingetragen. Beim ordentlichen UN-Haushalt handelt es sich bis 2012/2013 weder um verabschiedete noch revidierte Zwei-Jahres-Haushalte, sondern um von den Rechnungsprüfern (board of auditors) genehmigte Ergebnisse nach Abschluss der jeweiligen Haushaltsperioden. Die Ergebnisse für den Zwei-Jahres-Haushalt 2014-2015 liegen noch nicht vor, so dass hier nicht mit den tatsächlichen Ist-Ausgaben gearbeitet werden konnte (vgl. Tabelle I.03-04).

Schwieriger ist die Berechnung der jeweiligen zwei Jahre für die Finanzierung der UN-Friedensoperationen gewesen. Zugrunde gelegt werden könnten die veranlagten Beiträge (assessments), die genehmigten Finanzmittel (approved resources) oder die erfolgten Ausgaben (expenditures) für Friedensoperationen. Berücksichtigt wurden jedoch die erfolgten Ausgaben, wie sie dem UN Financial Report and Audited Financial Statements für UN-Friedensoperationen (A/…/5 /Vol. II) entnommen werden können, wobei die oben genannten Berechnungen der Durchschnitte vorgenommen wurden.


Abschließend veranschaulicht Abbildung I.03-03, in welchem Umfang die mangelhafte Zahlungsmoral der Mitgliedstaaten zu Rückständen bei den Friedensoperationen und beim ordentlichen Haushalt führt. Im Jahre 2008 betrugen die ausstehenden Beiträge insgesamt deutlich über drei Milliarden US-Dollar. Da der größte Teil der ausstehenden Beiträge UN-Friedensoperationen betraf, mussten die truppenstellenden Mitgliedstaaten auf die ihnen zustehenden Entschädigungen warten. Anders ausgedrückt: Die Truppensteller mit den höchsten Kontingenten gewährten der Organisation wegen der Wartezeiten kostenlose Kredite.

OHCR – Hochkommissariat für Menschenrechte

Nach der Wiener Weltkonferenz über die Menschenrechte im Juni 1993 entschied die 48. UN-Generalversammlung Ende 1993, das Amt des Hohen Kommissars für Menschenrechte (Office of the High Commissioner for Human Rights) mit Sitz in Genf einzurichten. Einerseits wurde die Schaffung dieses Amtes einstimmig begrüßt, andererseits wurde seit langem immer wieder der Anteil der Finanzierung des Menschenrechtsbereiches am ordentlichen UN-Haushalt insgesamt kritisiert, der in der zweiten Hälfte der 1990er Jahre sogar eine sinkende Tendenz aufwies. So sank dieser Haushaltsposten zwischen 1996/1997 und 2000/2001 absolut von 48 auf 42 Mio. US-Dollar und anteilsmäßig am ordentlichen UN-Haushalt von 1,84 auf 1,54 Prozent. Bereits damals wurde deutlich, dass außerordentliche Haushaltsmittel zusätzlich eingeworben werden müssten, um die UN-Menschenrechtsprogramme realisieren zu können. In dem genannten Zeitraum stiegen diese Mittel von 36 auf 65 Mio. US-Dollar. Das heißt, dass die freiwilligen Beitragsleistungen 2000/2001 einen Anteil von knapp 61 Prozent ausmachten (vgl. Tabelle I.04.1-3).

Die freiwilligen Beitragsleistungen

Bei den freiwilligen Beitragsleistungen ist zwischen ungebundenen (core) und zweckgebundenen (non-core, earmarked) Beiträgen zu differenzieren. Während bei Kern-Beiträgen der einzelne Mitgliedstaat die Arbeit des OHCHR im allgemeinen unterstützt und die Verwendungszwecke im Einzelnen dem Amt überlässt, entstehen bei zweckgebundenen Beitragsleistungen Verträge zwischen Geber und Nehmer, wobei das OHCHR eine klar definierte Leistung innerhalb seines Arbeitsprogramms zu erbringen hat. 

Die Beitragsleistungen Deutschlands

Was den Anteil Deutschlands an den freiwilligen Beitragsleistungen anbetrifft, so liegen Zahlen des Hochkommissariats für Menschenrechte für den Zeitraum 2002-2015 vor (vgl. Tabelle I.04.1-1). Danach unterlagen die freiwilligen Beiträge Deutschlands deutlichen Schwankungen; allerdings weist der Trend – sowohl bei den absoluten als auch relativen Werten – nach oben. Der Anteil an den gesamten freiwilligen Beitragsleistungen stieg bis 2004 auf 4,7 Prozent, sank dann deutlich, um 2009 einen neuen Höchstwert von 7,13 Prozent zu erreichen. 2010 ging es dann wieder bergab; dies betraf sowohl den freiwilligen Beitrag aller Staaten von 107 auf rund 99 Mio. US-Dollar als auch Deutschlands von 7,6 auf 5,1 Mio. US-Dollar. Danach stagnierten die freiwilligen Beiträge.  Lediglich im Jahre 2014 wurde mit 107 Mio. US-Dollar ein neuer Höchststand erreicht, der jedoch dem Stand von 2009 entsprach.

Beim Vergleich der zehn freiwilligen Hauptbeitragszahlern („Top 10“) in diesem Zeitraum (vgl. Tabelle I.04.1-2) fällt zunächst auf, dass bis 2010 die USA immer mit ihrem Anteil an erster Stelle standen, der jedoch stets niedriger als der 22-Prozent-Anteil am ordentlichen UN-Haushalt lag. Im Jahr 2014 waren sie allerdings auf Rang 3, um dann 2015 jedoch wieder an erster Stelle zu stehen.

Deutschland befand sich häufig unter den Top 10 (Ausnahmen: 2002 und 2005 bis 2007). Aber selbst der Höchstwert im Jahre 2009 auf Rang 5 lag niedriger als der Pflichtanteil am ordentlichen UN-Haushalt. Seit 2012 befand sich Deutschland stets auf Rang 5 und erreichte im Jahre 2914 seinen Höchstanteil von 8,96 Prozent, der deutlich über dem Pflichtanteil am ordentlichen UN-Haushalt von 7,141 Prozent lag. 

Ein Vergleich der Einnahmen des OHCHR aus dem ordentlichen UN-Haushalt mit den freiwilligen Beitragsleistungen in der letzten Dekade führt zu folgenden Ergebnissen (vgl. Tabelle I.04.1-3). Während die Einnahmen aus dem ordentlichen UN-Haushalt einen stetigen Anstieg erfuhren und in diesem Zeitraum von 20,3 auf 112,4 Mio. US-Dollar um das 5,5fache anstiegen, waren bei den freiwilligen Beitragsleistungen von 2000 auf 2001 und 2008 bis 2012 Einbrüche zu verzeichnen. Dies führte jedoch nicht zu einer Stagnation der Gesamteinnahmen (vgl. auch Abbildung I.04.1-1).

Beim Vergleich beider Einnahmequellen zeigt sich, dass der Anteil der freiwilligen Beiträge stets deutlich höher gewesen ist und meist um 60 Prozent und mehr ausmachte; in den Jahren 2005-2008 waren es sogar etwa zwei Drittel. Ab 2010 verringerte sich jedoch der Abstand deutlich.

Zur Frage, wie hoch der Anteil der zweckgebundenen Mittel an den freiwilligen Beiträgen insgesamt ist, kann folgender allgemeiner Trend für die Einnahmen insgesamt festgestellt werden. Lag der Anteil der zweckgebundenen Mittel im Jahr 2002 noch bei fast 93 Prozent, so sank er bis 2007 auf rund 57 Prozent. Ab 2008 kehrte sich das Verhältnis um: seitdem lagen die zweckgebundenen Mittel bis 2013 mit 44 bis 49 Prozent unter der 50-Prozent-Marke (vgl. Tabelle I.04.1-4 und Abbildung I.04.1-2). Erst 2014 machten die zweckgebundenen Mittel wieder mehr als die Hälfte aus.

UN-Friedenskonsolidierungsfonds

Im Dezember 1995 beschlossen die Generalversammlung (Resolution A/60/180) und der Sicherheitsrat (S/RES 1645(2005), ein neues Gremium zu gründen. Es handelt sich um die Kommission für Friedenskonsolidierung (Peacebuilding Commission – PBC). Dadurch sollen die wichtigsten Akteure der Friedenskonsolidierung in der Kriegsnachfolgezeit (post-conflict peace-building) zusammengeführt werden, um integrierte Strategien zum Wiederaufbau zu entwickeln.

Der Kommission für Friedenskonsolidierung ist eine Exekutivstruktur zugeordnet; es handelt sich um ein beim Generalsekretär angesiedeltes Büro zur Unterstützung der Friedenskonsolidierung (Peacebuilding Support Office) sowie um einen ständigen Friedenskonsolidierungsfonds (Peacebuilding Fund – PBF), der diesem Büro zugeordnet ist. Zuständig für die Verwaltung der Finanzen ist das UNDP-Büro für Multi-Partner-Treuhandfonds (UNDP Multi-Partner Trust Fund Office; MPTF Office) als PBF-Administrator.

Beim Fonds handelt es sich um ein aus freiwilligen Beiträgen gespeistes Instrument der Soforthilfe in der Anfangsphase der Friedenskonsolidierung. Gedacht war ein Mindestbetrag von 250 Mio. US-Dollar, um laufende Kosten als Beitrag zur Anschubfinanzierung decken zu können. Inzwischen ist der Fonds auf rund 731 Mio. US-Dollar angestiegen, wobei die jährlichen Einzahlungen deutlich schwanken. Im Jahr 2013 sind es 40,8 Mio. US-Dollar gewesen; 2014 waren es 78,3 und 2015 53,5 Mio. US-Dollar. 2016 betrug der Anstieg knapp 59 Mio. US Dollar.

Der Einsatz der Fondsmittel

Fondsmittel werden gegenwärtig für 222 Projekte in 23 Staaten zur Verfügung gestellt. Die Liste reicht von Burundi bis Sri Lanka; sie erstreckt sich über alle Regionen der Welt, wobei die Mehrzahl der Staaten in Afrika liegt (15). Dabei werden vier Prioritätenfelder unterschieden:

(1) Projekte zur Erhaltung des Friedensprozesses, wie Maßnahmen zur Abrüstung, Demobilisierung und Wiedereingliederung, Stärkung des Sicherheitssystems (Polizeikräfte, Gefängnisse).

(2) Projekte zur Förderung der nationalen Versöhnung, guter Regierungsführung, der Menschenrechte und zur Bekämpfung von Korruption.

(3) Projekte zum wirtschaftlichen Wiederaufbau, Bekämpfung der Jugendarbeitslosigkeit, Partnerschaft mit dem Privatsektor.

(4) Projekte zum Wiederaufbau der Infrastruktur (Energie- und Trinkwasserversorgung, Transportwesen).

Entwicklung des Fonds

Tabelle I.04.2-1 bietet einen Überblick über die bisherige Entwicklung des Fonds. Zwischen 2006 und 2015 stieg das Gesamtvolumen von rund 120 auf fast 731 Mio. US-Dollar.

Insgesamt waren es Ende 2015 18 UN-Institutionen, die Geldmittel erhalten haben. UNDP (vgl. II.04) steht mit großem Abstand an erster Stelle (297 von insgesamt 564 Mio. US-Dollar).

Beim Blick auf Tabelle I.04.2-1 muss Folgendes beachtet werden: Die jährlichen Angaben stellen akkumulierte Werte für freiwillige Beitragsleistungen dar. So begann Deutschland zum Beispiel 2008 mit 11 Mio. US-Dollar, zahlte 2009 2,98 und 2010 5,0 Mio. US-Dollar. Damit stieg Deutschland von Rang 9 im Jahr 2008 auf Rang 7 im Jahr 2010 bzw. 2011. Im Jahre 2012 erfolgte eine weitere Zahlung von 6,47 Mio. US-Dollar, im Jahre 2014 eine weitere Zahlung in Höhe von 7,49 Mio. US-Dollar. Durch diese Zahlungen konnte Deutschland den Rang 7 halten. Seit 2013 nimmt Großbritannien den ersten Rang ein, gefolgt von Schweden, den Niederlanden und Norwegen. Deutschland steht seit 2016 auf Rang 4.

Abschließend sei auf das Finanz-Engagement der fünf Ständigen Mitglieder des Sicherheitsrats eingegangen. An erster Stelle steht, wie bereits erwähnt, Großbritannien, das auch die Liste der TOP 10 mit 154 Mio. US-Dollar anführt. Danach folgen mit sehr großem Abstand Russland (18 Mio. US-Dollar), China (8 Mio. US-Dollar), Frankreich (2,88 Mio. US-Dollar) und die USA mit 0,25 Mio. US-Dollar).

Literaturhinweise

Zum Weiterlesen