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Debatte: Das Vetorecht muss reformiert werden

Während des Angriffskriegs gegen die Ukraine zeigt sich zum wiederholten Mal eine Schwachstelle des UN-Sicherheitsrats: Das russische Veto verhindert jede Resolution, die verbindliche Gegenmaßnahmen in die Wege leiten würde. Wie kann eine solche Blockade verhindert werden? Ein Meinungsbeitrag.

Blick in den UN-Sicherheitsrat: Um einen runden Tisch herum sitzen einige Menschen, Fotografen dokumentieren das Geschehen.
Der UN-Sicherheitsrat stimmt am 25. Februar 2022 über den Resolutionsentwurf zur Ukraine ab. (UN Photo/Mark Garten)

Nach einem monatelangen Aufmarsch begann am 24. Februar 2022 der groß angelegte Versuch Russlands unter dem Regime von Putin, die Ukraine militärisch einzunehmen und als eigenständigen Staat auszuradieren. Es gibt keine Zweifel daran, dass es sich um einen völkerrechtswidrigen Angriffskrieg handelt, der unter anderem das Gewaltverbot der UN-Charta verletzt. Das wurde vom Internationalen Gerichtshof (IGH) in einer Eilentscheidung vom 16. März 2022 bestätigt.

Einen Tag nach Beginn des Angriffs stimmte der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen über eine Resolution zur Verurteilung der russischen Aggression ab. Es gab elf Ja-Stimmen, drei Enthaltungen und eine Nein-Stimme Russlands. Die Verabschiedung der Resolution wurde durch diese eine Nein-Stimme verhindert. In allen Fragen, die den russischen Krieg gegen die Ukraine betreffen, wird der Sicherheitsrat aufgrund des Vetorechts der Russischen Föderation keine Maßnahmen treffen können. Das ist deshalb besonders problematisch, weil alleine der Sicherheitsrat nach Kapitel VII der UN-Charta völkerrechtlich verbindliche Resolutionen beschließen kann.

Die Stunde der Generalversammlung: „Uniting for Peace“

Entsprechend dem „Uniting for Peace“-Instrument wurde erstmals seit 1997 umgehend eine neue Notfall-Sondersitzung der Generalversammlung einberufen. Nach diesem Instrument hat die Generalversammlung eine subsidiäre Verantwortung für die Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit, wenn der Sicherheitsrat aufgrund der Uneinigkeit seiner ständigen Mitglieder seiner Hauptverantwortung nicht nachkommt. Es wurde 1950 von der Generalversammlung geschaffen, damit die UN während des Korea-Krieges handlungsfähig bleibt angesichts der erwarteten sowjetischen Vetos.

Mit einer Zweidrittel-Mehrheit von 141 Ja-Stimmen bei 5 Nein-Stimmen und 35 Enthaltungen wurde mit einer am 2. März 2022 verabschiedeten Resolution Russlands Angriffskrieg verurteilt und der sofortige militärische Rückzug gefordert. Obwohl dies ein starkes Votum der Weltgemeinschaft ist, hat sich Russland davon unbeirrt gezeigt und die Kampfhandlungen sowie Angriffe auf die Zivilbevölkerung fortgesetzt.

Die UN stehen vor einem Dilemma. Ausgerechnet eines der Vetoländer, nämlich Russland, führt nun einen Angriffskrieg gegen ein Nachbarland und droht zahlreichen weiteren Staaten mehr oder weniger offen. Und nicht nur das. Es verhindert mit seinem Vetorecht, dass die UN mit aller ihr gegebenen Macht eingreifen kann, etwa indem verbindliche weltweite Sanktionen beschlossen werden.

Eine Blockade des Sicherheitsrates durch ein Veto eines oder mehrerer ständiger Mitglieder hat es häufig gegeben. Seit Bestehen der UN wurde über 250 Mal vom Vetorecht Gebrauch gemacht. In jüngerer Zeit gilt dies insbesondere für Russland, das allein oder zusammen mit China in mittlerweile über 15 Fällen ein Veto eingelegt hat, um Maßnahmen im Zusammenhang mit dem Syrienkrieg zu verhindern.

Widerspricht es nicht jeder Rechtsordnung, Richter in eigener Sache zu sein? Wenn man hier von einem Scheitern der UN sprechen will, dann deshalb, weil die Charta für einen solchen Fall keine Lösung vorgesehen hat. Kann es aber wirklich im Sinne der erklärten Ziele und Werte der Charta sein, dass die Vetomächte schalten und walten können, wie es ihnen beliebt, sogar Angriffskriege zu führen?

Was jetzt gegen die Blockade des Sicherheitsrates getan werden muss

Der DGVN-Arbeitskreis „UN-Reform“, dem die Autoren dieses Beitrags angehören, schlägt vor, das teleologische Auslegungsprinzip „Geist vor Buchstabe“ anzuwenden, um Wege aus diesem Dilemma zu finden. Das heißt, dass dem Sinn und Zweck des Vetos nachgegangen werden muss. Es scheint, dass die Siegermächte des Zweiten Weltkrieges bei Gründung der UN auf einem Veto beharrten, um Reibereien untereinander zu verhindern und auszuschließen, dass gegen sie beschlossen werden konnte.

Doch bereits damals handelte es sich bei dem Veto um einen Kompromiss. Wie in Artikel 109 Abs. 3 der UN-Charta nachzulesen ist, sollte die Charta und damit auch die Veto-Regelung spätestens im Jahr 1955 durch eine Generalkonferenz überprüft werden. Inzwischen sind fast 70 Jahre vergangen. Obwohl die ständigen Mitglieder Atommächte sind, hat sich ihre Stellung und das allgemeine Verständnis multilateraler Zusammenarbeit gewandelt. Das Vetorecht ist damit nicht mehr zu vereinbaren.

Solange die Charta aber noch ihre bisherige Form hat, muss sie ihren Zielen nach interpretiert werden. Der Gebrauch des Vetos sollte im konkreten Fall danach beurteilt werden, ob es im Einklang mit den Zielen der Charta steht. Der DGVN-Arbeitskreis „UN-Reform“ regt daher an, dass die Generalversammlung den IGH mit der Erstellung eines Gutachtens darüber beauftragt, ob dies beim Veto Russlands am 25. Februar 2022 der Fall war. Gegebenenfalls könnte es als missbräuchlich und ungültig eingestuft werden. Da es sich um eine Resolution nach Kapitel VI handelte und Russland eine Streitpartei ist, war das Veto auch ein Verstoß gegen den Buchstaben der Charta, denn Art. 27 Abs. 3 verlangt hier eine Stimmenthaltung. In diesem Fall wäre die von Russland blockierte Resolution gültig und in Kraft.

Im Rahmen eines Gutachtens könnte der IGH auch die Frage klären, inwieweit dem Veto Grenzen gesetzt sind, insbesondere bei Maßnahmen nach Kapitel VII. Je nachdem, wie die Bewertung ausfällt, könnte der Handlungsspielraum des Rates und das Vetorecht eine völkerrechtliche Weiterentwicklung erfahren. Auf dieser Basis könnte und sollte der Sicherheitsrat gegebenenfalls schnellstens Wege finden und durchsetzen, um die Zivilbevölkerung in der Ukraine zu schützen und den völkerrechtswidrigen Krieg Russlands gegen die Ukraine zu beenden.

Davon abgesehen hat sich die Generalversammlung bei der Etablierung des „Uniting for Peace“-Instruments seinerzeit ausdrücklich vorbehalten, auch Zwangsmaßnahmen beschließen zu können. Zwar würde es sich ihrem Rechtscharakter nach nur um Empfehlungen an die Mitgliedstaaten handeln. Ihre Umsetzung jedoch wäre dann prinzipiell im Einklang mit dem Willen der UN und somit auch mit dem Völkerrecht. Die Sondertagung zu Ukraine könnte mit Zweidrittelmehrheit weitgehende Maßnahmen legitimieren.

Die Liechtenstein-Resolution: Neuordnung der Verhältnisse

Fest steht, dass sich das Verhältnis zwischen Sicherheitsrat, Vetomächten und Generalversammlung ändern wird. Am 26. April 2022 hat letztere eine von Liechtenstein und über 80 weiteren Mitgliedstaaten eingebrachte Resolution ohne förmliche Abstimmung verabschiedet, nach der sich die Generalversammlung immer dann automatisch treffen soll, wenn im Sicherheitsrat ein Veto eingelegt wird. Bei diesen Treffen soll das jeweilige Veto sowie mögliche Maßnahmen der Versammlung diskutiert werden. Es ist sehr zu begrüßen, dass neben den drei ständigen Ratsmitgliedern USA, Vereinigtes Königreich und Frankreich auch Deutschland unter den Ko-Sponsoren der Resolution war. Das neue Prozedere kann zu einer häufigeren und resoluteren Anwendung des „Uniting for Peace“-Prinzip führen. In jedem Fall werden die politischen Kosten eines Vetos und somit hoffentlich auch die Anwendungsschwelle grundsätzlich erhöht.

Prinzipiell ist der Arbeitskreis „UN-Reform“ der Überzeugung, dass der Sicherheitsrat mitsamt des Vetorechts im Rahmen einer Charta-Änderung oder Überprüfungskonferenz reformiert werden muss. Solche Reformen sollten zugleich die Generalversammlung umfassen und eine Parlamentarische Versammlung als zweite Kammer einführen.

Änderungen der Charta bedürfen der Zustimmung aller ständigen Ratsmitglieder, wodurch sie auch in dieser Frage ein Veto haben. Eine Konferenz zur Überprüfung der Charta kann die Generalversammlung gemäß Artikel 109 Abs. 3 allerdings mit einfacher Mehrheit beschließen. Es stellt sich die Frage, was noch alles passieren muss, bis dieser Prozess in Gang gebracht wird.

Von Christoph von Knobelsdorff, evangelischer Theologe und Koordinator des DGVN-Arbeitskreises „UN-Reform“, und Andreas Bummel, Geschäftsführer von Democracy Without Borders und Mitglied des DGVN-Arbeitskreises „UN-Reform“.


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