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Die Rolle der WHO im Kampf gegen Covid-19

Auch wenn es wenig wahrgenommen wird: Die Weltgesundheits­organi­sation (WHO) nimmt in der aktuellen Corona-Pandemie eine zentrale Rolle ein. Als Koordinator, Monitor und Kooperationspartner setzt sie leise, zäh und beständig Standards, die allen helfen, schreibt Präsidiumsmitglied Kerstin Leitner.

Tedros Adhanom Ghebreyesus, Generaldirektor der WHO, im Mai 2018 bei einer Pressekonferenz zum Ausbruch der Ebola-Epidemie
Tedros Adhanom Ghebreyesus, Generaldirektor der WHO, während einer Pressekonferenz. (UN Photo/Elma Okic)

Unmittelbar nach der SARS Epidemie 2003 initiierte die WHO eine grundlegende Revision der Internationalen Gesundheitsvorschriften (International Health Regulations, IHR) und ließ die Erfahrungen der erfolgreichen Eindämmung des SARS Virus darin einfließen. Betrachtet man die Maßnahmen, die die Organisation seit dem Ausbruch der Covid-19 Epidemie Anfang Dezember 2019 in Wuhan/China in die Wege geleitet hat, sieht man, dass die in den IHR vorgesehenen Schritte zügig unternommen worden sind.
 

Internationaler Gesundheitsnotstand: Frühzeitig und notwendig

Ein kurzer Abriss des Verlaufs soll dies hier bestätigen: Um den 8.12.2019 herum treten die ersten Fälle in Wuhan auf. Die chinesischen örtlichen Behörden zögern zunächst, den Warnungen der behandelnden Ärzte öffentlich Gehör zu schenken, aber sie untersuchen die Situation und informieren die Gesundheitsbehörden in Peking. Am 31.12.2019 greift die WHO die Nachrichten auf und erkundigt sich darüber in Peking. Die chinesische Regierung antwortet am 3.1.2020. Aber bereits tags zuvor, am 2.1.2020, informiert die WHO über ihr Global Outbreak Alert and Response Network (GOARN) 220 Insitutionen in 70 Ländern. Ab dem 4.1. veröffentlicht die WHO über verschiendene Medien technische Ratschläge und Richtlinien, die öffentlich über die WHO-Webseite zugänglich sind. Am 11.1. wird der erste Todesfall in China gemeldet, am 13.1. ein erster Coronapatient in Thailand registriert. Am 20. und 21.1. besucht eine technische Delegation der WHO Wuhan und bestätigt, dass das Virus von Mensch zu Mensch übertragen wird. Daraufhin riegelt die chinesische Regierung Wuhan von der Außenwelt ab. Am 22.1. ruft der Generaldirektor das Emergency Committee gemäss den Internationalen Gesundheitsvorschriften ein. Das Committee kann sich aber nicht auf eine eindeutige Empfehlung einigen. Daher reist der Generaldirektor am 27.1. persönlich nach China, um sich vor Ort ein Bild zu machen. Bei seiner Rückkehr nach Genf veranlasst er die sofortige Wiedereinberufung des Expertenkommittees, erklärt am 31.1. eine Public Health Emergency of International Concern (PHEIC) und informiert alle Mitgliedsstaaten, so wie es die Internationalen Gesundheitsvorschriften vorsehen.

Zum damaligen Zeitpunkt war die internationale Reichweite des Virus noch nicht im Einzelnen abzusehen, die drohende Gefahr aber schon. Deshalb war die Reaktion der WHO frühzeitig und notwendig, denn sie verpflichtet alle Mitgliedstaaten umgehend nationale Schutzmaßnahmen einzuleiten. Asiatische Staaten wie Südkorea, Japan, Singapur und Taiwan reagierten sofort und ergriffen notwendige Vorsorgemaßnahmen, ebenso wie einige europäische Länder. Als die Epidemie dann Ende Februar, Anfang März Europa erreichte, war die Struktur des Virus in einer einmaligen internationalen Forschungsarbeit bestimmt und erste Testverfahren entwickelt. Die technischen Abteilungen der WHO koordinierten den Informationsfluss der Forschungsergebnisse und verbreiteten die gesicherten Ergebnisse an Institute weltweit. Gleichzeitig wurde die Reaktion aller Mitgliedsländer auf die Erklärung der PHEIC beobachtet und über die jeweiligen Länder- und Regionalbüros der WHO Hilfe angeboten, wenn die eingeleiteten Schritte der nationalen Verwaltungen nicht ausreichend erschienen. WHO Genf legte einen Fonds auf und erhielt Zusagen für knapp 700 Millionen Dollar für die Unterstützung nationaler Gesundheitssysteme.
 

Eine globale Pandemie?

Als sich die Epidemie in Europa ausbreitete, wurden in den Medien immer wieder Rufe laut, dass die WHO Covid-19 zu einer Pandemie erklären solle. Nur: Diesen Begriff gibt es in den Internationalen Gesundheitsvorschriften nicht mehr. Und, was viel wichtiger ist, es gibt keine weitergehenden Maßnahmen als die, die bei einer PHEIC angewandt werden müssen. Mit der späteren Erklärung der Pandemie in der zweiten Märzhälfte signalisierte die WHO lediglich, dass die Epidemie in der Tat eine globale Dimension angenommen hatte, selbst wenn zu diesem Zeitpunkt die Zahlen der Infizierten zum Beispiel in Afrika und Südamerika noch sehr niedrig waren. Aber der hohe und schnelle internationale Verbreitungsverlauf machten die rapide Zunahme der Infektionen auch in diesen Regionen zu einer Frage der Zeit.

Gleichzeitig gab es aus China und Ländern wie Südkorea oder Singapur genügend Hinweise, dass die dort ergriffenen Public Health Maßnahmen zu einer effektiven Eindämmung geführt haben, wobei sich die WHO zurückhielt und -hält, diese Maßnahmen von anderen Ländern zu fordern. Hier gab es allerdings einen Fehltritt des Generaldirektors: Er lobte die Maßnahmen Chinas, wo er sehr viel sachlicher hätte bleiben müssen. Denn die WHO muss sich zurückhalten, spezif­ische Maßnahmen eines Landes von anderen Ländern direkt oder indirekt zu erwarten. Es ist sogar denkbar, dass seine Bemerkungen das Ergreifen von Maßnahmen anderswo, z. B. in Europa, verlangsamt haben. Denn wie wir in Deutsch­land gesehen haben, müssen die Maßnahmen von den Menschen akzeptiert werden. China hat seine kulturellen, politischen und sozialen Eigenheiten. Singapur und Südkorea haben sehr erfolgreich Handydaten zur Mobilitäts­bestimmung der Menschen genutzt, in Deutschland ist so etwas schwer durchzusetzen. In Frankreich ist die individuelle Bewegungsfreiheit zurzeit sehr viel umfassender eingeschränkt als in Deutschland. Erst später wird die WHO evaluieren können, inwieweit diese Unterschiede auch zu unterschiedlichen Ergebnissen in der Infektionsbekämpfung führen.
 

Hat die WHO also alles richtig gemacht bisher?

Mädchen vor zwei Computerbildschirmen, die eine Grafik des Corono-Virus und die Website des Humanitären Notprogramms anzeigen
Die WHO ist Teil eines vom UN-Generalse­kretär António Guterres initiierten humanitä­ren Notprogramms. (UN Photo/Mark Garten)

Der etwas verunglückte Besuch des Generaldirektors in Peking wurde schon erwähnt. Dazu kamen weitere Schwachpunkte. Anders als bei der Sars-Epidemie 2003 hat die WHO sehr viel größeren Wert darauf gelegt, andere UN-Organisationen und nationalen Regierungen in die zu treffenden Entscheidungen einzubinden. Bei SARS gab die WHO im Alleingang internationale Reiseempfehlungen heraus, 2020 geschah dies in enger Abstimmung mit der Internationalen Zivilluftfahrt-Organisation (ICAO). Das Einschalten von Partnerorganisationen hat allerdings zu Verzögerungen geführt. Die Reiseempfehlungen der WHO/ICAO hätten unmittelbar nach der Erklärung des internationalen Gesundheitsnotstands (PHEIC) veröffentlicht werden müssen, stattdessen gab es eine Serie von Empfehlungen sowohl von der WHO wie auch von ICAO. Es wird schwer nachzuweisen sein, um wieviel eine frühe und klare internationale Reiseempfehlung die Verbreitung des Virus verlangsamt hätte. Es ist aber auch wichtig festzuhalten, dass dieses koordinierte Vorgehen entscheidend dazu beigetragen hat, dass viele Fluggesellschaften ihre Flüge einstellten, selbst als Reisende noch Buchungen vornehmen wollten.

Darüber hinaus gab die Kommunikation der WHO anderen Organisationen die Möglichkeit im Rampenlicht der Öffentlichkeit zu stehen – zum Beispiel die John Hopkins Universität und nicht der Covid-19 dashboard und die täglichen Situationsberichte der WHO. Hier hätte eine für alle verständliche Absprache die Glaubwürdigkeit der veröffentlichten Zahlen deutlich erhöht. Erst spät erklärten Medienberichte die Unterschiede in den Statistiken.
 

Soft power: Besser geht es nicht…

Wenig in der breiten Öffentlichkeit wahrgenommen wird die immense tägliche technische und praktische Hilfe sowie die globale Kommunikation in allen Ländern mit den Medien, medizinischen und wissenschaftlichen Einrichtungen, Gesundheitsverwaltungen und der Industrie, die an einem Impfstoff arbeitet. Die WHO kann Mitgliedsländer nicht zwingen, sich an die Bestimmungen der Internationalen Gesundheitsvorschriften zu halten. Wie die Vereinten Nationen insgesamt verfügt sie über keine harten Machtmittel, lediglich über „Soft Power“. Aber diese sollte man nicht unterschätzen. Auch wenn die WHO kein Weltgesundheitsministerium, der Generaldirektor kein Jens Spahn ist, macht sie das nicht weniger effektiv oder gar überflüssig. Sie kann mit der Kraft ihrer Expertise, ihres Renommees und aller ihr zur Verfügung stehenden institutionellen Kapazität in Genf, in den sechs Regionalbüros und den etwa 150 Länderbüros Einfluss darauf nehmen, dass der Virus eingedämmt wird.
 

… aber sie wirkt!

In diesem Zusammenhang zum Schluss noch eine gute Nachricht, die wegen der Covid-19-Pandemie bislang nur wenig Beachtung gefunden hat. Am 7.3.2020 teilte die WHO mit, dass die Ebola-Epidemie im Kongo eingedämmt werden konnte – übrigens vom dortigen afrikanischen Personal. Nach jahrelangem Kampf und vielen Toten gibt es inzwischen einen international entwickelten Impfstoff, die letzten Patienten sind entlassen worden. So wie bei SARS, Ebola, der Vogelgrippe, der Schweinegrippe und den jährlichen Grippeepidemien erfüllt die WHO ihre Aufgabe als Koordinator, Monitor sowie Kooperationspartner und setzt leise, zäh und beständig Standards, die allen helfen. Auch im Falle Covid-19 wird es so sein.
 

Kerstin Leitner war UN Resident Coordinator in China während der SARS-Epidemie 2003 und Beigeordnete des WHO-Generaldirektors in Genf von 2003 bis 2005. Sie ist Mitglied im Präsidium der DGVN.


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